Тимчасовий захист та статус біженця як форми міжнародного захисту для громадян України в країнах Європейського Союзу

Нормативна база

• Конвенція про статус біженців від 28 липня 1951 року
• Директива 2011/95/ЄС Європейського Парламенту та Ради від 13 грудня 2011 року про стандарти для кваліфікації громадян третіх країн або осіб без громадянства як бенефіціарів міжнародного захисту, для єдиного статусу біженців або осіб, які мають право на додатковий захист, і для змісту наданого захисту (нова редакція)   
• Імплементаційне рішення Ради (ЄС) 2022/382 від 4 березня 2022 року про встановлення масового припливу переміщених осіб з України у значенні статті 5 Директиви 2001/55/ЄС та запровадження тимчасового захисту
• Виконавче рішення Ради (ЄС) 2023/2409 від 19 жовтня 2023 року про продовження тимчасового захисту, запровадженого Виконавчим рішенням (ЄС) 2022/382
• Виконавче рішення Ради (ЄС) 2024/1836 від 25 червня 2024 року про продовження тимчасового захисту, запровадженого Виконавчим рішенням (ЄС) 2022/382
• Повідомлення Комісії щодо Оперативних керівних принципів імплементації Рішення Ради 2022/382, що встановлює наявність масового припливу переміщених осіб з України у значенні статті 5 Директиви 2001/55/ЄС, та має наслідком запровадження тимчасового захисту 2022/C 126 I/01
• Роз'яснення Уповноваженого Верховної Ради з прав людини щодо тимчасового захисту та отримання статусу біженця від 17 березня 2022 року

Загальні поняття

Після початку повномасштабного вторгнення Російської Федерації в Україну значна кількість людей, змушених залишити країну через збройний конфлікт, опинилася на території Європейського Союзу.

Ці особи можуть звертатися в державах-членах ЄС, зокрема, за тимчасовим захистом, а також за міжнародним захистом.

Важливо! Громадяни України з біометричним паспортом для  виїзду за кордон, які не мають тимчасового або міжнародного захисту,  довгострокової візи, посвідки на проживання чи іншого дозволу на тривале  перебування, можуть загалом перебувати на території держав-членів ЄС не  більше ніж 90 днів протягом 180-денного періоду.

При цьому, отримання тимчасового захисту не прирівнюється до отримання міжнародного захисту. Втім особи, які користуються тимчасовим захистом, повинні мати можливість подати заяву про надання міжнародного захисту в будь-який час. Розгляд будь-якої заяви про надання міжнародного захисту, не розглянутої до закінчення періоду тимчасового захисту, має бути завершений після закінчення цього періоду.

Тимчасовий захист - це процедура виняткового характеру для надання, у разі масового напливу або неминучого масового напливу переміщених осіб з третіх країн, які не можуть повернутися в країну походження, негайного і тимчасового захисту таким особам, зокрема, якщо також існує ризик того, що система притулку не зможе обробити цей наплив без негативних наслідків для її ефективного функціонування, в інтересах відповідних осіб та інших осіб, які просять про захист (ст. 2 Директиви Ради Європейського Союзу від 20 липня 2001 року № 2001/55/EС).

Механізм тимчасового захисту для осіб, які змушені були залишити Україну внаслідок збройного конфлікту, був активований Радою ЄС 4 березня 2022 року у Імплементаційному рішенні Ради (ЄС) 2022/382 від 4 березня 2022 року,

Міжнародний захист означає статус біженця та статус додаткового захисту (ст. 2 Директиви 2011/95/ЄС Європейського Парламенту та Ради від 13 грудня 2011 року).

Біженець - це громадянин третьої країни, який внаслідок цілком обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за ознаками раси, віросповідання, громадянства, політичних переконань або належності до певної соціальної групи перебуває за межами країни своєї громадянської належності і не може користуватися захистом цієї країни або не бажає користуватися ним внаслідок таких побоювань, або особа без громадянства, яка, перебуваючи за межами країни свого попереднього постійного проживання з тих самих причин, що зазначені вище, не може або не бажає повернутися до неї внаслідок таких побоювань.                                       

Особа, яка має право на додатковий захист - це громадянин третьої країни або особа без громадянства, яка не відповідає критеріям біженця, але щодо якої є вагомі підстави вважати, що ця особа, у разі її повернення до країни походження, або, у випадку особи без громадянства до країни свого попереднього постійного проживання, зіткнеться з реальним ризиком зазнати серйозної шкоди (смертна кара або страта; або катування чи нелюдське або таке, що принижує гідність, поводження або покарання заявника в країні походження; або серйозна та індивідуальна загроза життю чи здоров'ю цивільної особи через невибіркове насильство в ситуаціях міжнародного або внутрішнього збройного конфлікту), і яка не може користуватися захистом цієї країни або не бажає користуватися таким захистом внаслідок такого ризику.

Порядок отримання та строк дії тимчасового захисту

Для отримання тимчасового захисту необхідно:

• звернутися за отриманням тимчасового захисту до органів влади відповідної країни ЄС, які займаються питаннями з міграції;
• за результатами розгляду звернення держава-член ЄС має вжити необхідних заходів для надання особам, які користуються тимчасовим захистом, дозволів на проживання (або інших документів чи еквівалентних доказів) на весь термін дії тимчасового захисту.

Уповноважені органи та процедура отримання дозволу на проживання на підставі тимчасового захисту в державах-членах ЄС можуть відрізнятися залежно від національного законодавства.

Кожна держава-член ЄС створила веб-сайт для осіб, які мають право на тимчасовий захист, де вони можуть отримати всю необхідну інформацію щодо його отримання в конкретній країні. Нижче наведено посилання на веб-сайти ТОП-5 держав-членів ЄС за кількістю осіб, які отримали тимчасовий захист : Німеччина, Польща, Чехія, Іспанія, Румунія.

Відповідно до положень ст. 4 Директиви Ради Європейського Союзу від 20 липня 2001 року № 2001/55/EC, тимчасовий захист спочатку застосовувався на початковий період в один рік, до 4 березня 2023 року, а потім автоматично продовжувався ще на один рік до 4 березня 2024 року.

Після цього, Рада ЄС вже двічі продовжила строк дії тимчасового захисту, спочатку до 4 березня 2025 року, а потім - до 4 березня 2026 року.

При цьому, механізм тимчасового захисту може припинити свою дію у будь-який час за рішенням Ради ЄС, якщо ситуація в Україні буде такою, що дозволить безпечне і тривале повернення осіб, яким надано тимчасовий захист, з належною повагою до прав людини і основоположних свобод та зобов'язань держав-членів ЄС щодо недопущення примусового вислання.

Особи, на яких поширюється тимчасовий захист

Тимчасовий захист поширюється на такі категорії осіб, які були переміщені з України 24 лютого 2022 року або пізніше внаслідок військового вторгнення збройних сил Російської Федерації, що розпочалося з цієї дати:

• громадяни України, які проживали в Україні до 24 лютого 2022 року;

Орієнтовний перелік документів, що підтверджують громадянство України, навіть якщо термін їх дії закінчився:

1. паспорти будь-якого виду (паспорт громадянина України, паспорт громадянина України для виїзду за кордон, дипломатичний паспорт України, службовий паспорт України);
2. національні посвідчення особи (посвідчення особи моряка, посвідчення члена екіпажу, посвідчення особи на повернення в Україну, тимчасове посвідчення громадянина України);
3. військові квитки та посвідчення про проходження військової служби;
4. інші офіційні документи, які згадують або вказують на громадянство.

• особи без громадянства та громадяни третіх країн, крім України, які користувалися міжнародним захистом (мали статус біженця) або еквівалентним національним захистом (мали статус особи, яка потребує додаткового захисту) в Україні до 24 лютого 2022 року;

1. посвідчення біженця;
2. проїзний документ біженця;
3. посвідчення особи, яка потребує додаткового захисту;
4. проїзний документ особи, якій надано додатковий захист.   

• члени сімей перших двох категорій, зокрема, чоловік/дружина або неодружений партнер у стабільних відносинах, якщо законодавство або практика відповідної держави-члена ставиться до неодружених пар таким же чином, як і до одружених пар відповідно до її національного законодавства щодо іноземців; неповнолітні неодружені діти, або діти чоловіка/дружини, незалежно від того, чи були вони народжені в шлюбі, чи поза шлюбом, чи усиновлені; інші близькі родичі, які проживали разом як члени однієї сім'ї на момент виникнення обставин, що супроводжували масовий приплив переміщених осіб, і які на той момент повністю або переважно перебували на їх утриманні;
• особи без громадянства та громадяни третіх країн, крім України, які можуть довести, що вони легально проживали в Україні до 24 лютого 2022 року на підставі дійсної посвідки на постійне проживання, виданої відповідно до законодавства України, і які не можуть безпечно повернутися в тривалих умовах до своєї країни або регіону походження.

За окремим рішенням держави-члена ЄС, тимчасовий захист можуть отримати й інші особи, у тому числі, особи без громадянства та громадяни третіх країн, крім України, які легально проживали в Україні та не можуть повернутися в безпечних і тривалих умовах до своєї країни або регіону походження.

Особи, на яких не поширюється тимчасовий захист

Такі категорії переміщених осіб, за загальним правилом, не мають права на тимчасовий захист:

• громадяни України, які проживали в Україні та були переміщені з України до 24 лютого 2022 року або опинилися за межами України до цієї дати, наприклад, у зв'язку з роботою, навчанням, відпусткою, відвідуванням сім'ї чи лікаря або з інших причин;
• особи без громадянства або громадяни третіх країн, крім України, які користувалися в Україні статусом міжнародного захисту або прирівняним до нього захистом біженця до 24 лютого 2022 року і які були переміщені з України до 24 лютого 2022 року або опинилися за межами України, наприклад, у зв'язку з роботою, навчанням, відпусткою, відвідуванням сім'ї, лікуванням або з інших причин до цієї дати;
• особи без громадянства та громадяни третіх країн, крім України, які легально проживали в Україні до 24 лютого 2022 року на підставі дійсного дозволу на постійне проживання, виданого відповідно до законодавства України, і які можуть бути в змозі повернутися в безпечних і тривалих умовах до своєї країни або регіону походження.

Крім того, наступні категорії переміщених осіб також не мають права на тимчасовий захист або належний захист відповідно до національного законодавства:

• особи без громадянства та громадяни третіх країн, крім України, які перебували в Україні на законних підставах на короткостроковій основі до 24 лютого 2022 року, такі як студенти та працівники, і які можуть повернутися в безпечних та довгострокових умовах до своєї країни або регіону походження.

Держави-члени ЄС можуть позбавити особу тимчасового захисту, якщо існують серйозні підстави вважати, що:

1. вона вчинила злочин проти миру, воєнний злочин або злочин проти людяності, як це визначено в міжнародних документах, розроблених для визначення таких злочинів
2. вона вчинила тяжкий злочин неполітичного характеру за межами держави-члена ЄС, що приймає, до того, як її було прийнято до цієї держави-члена ЄС як особу, що користується тимчасовим захистом. Тяжкість очікуваного переслідування повинна бути оцінена з урахуванням характеру кримінального злочину, в якому підозрюється відповідна особа. Особливо жорстокі дії, навіть якщо вони вчинені з нібито політичною метою, можуть бути кваліфіковані як серйозні неполітичні злочини. Це стосується як учасників злочину, так і його замовників;
3. особа винна в діях, що суперечать цілям і принципам Організації Об'єднаних Націй;
4. особа є небезпечною для безпеки приймаючої держави-члена ЄС або, будучи засудженим остаточним вироком суду за особливо тяжкий злочин, він або вона становить небезпеку для суспільства приймаючої держави-члена ЄС.

Права осіб, які користуються тимчасовим захистом

У Директиві Ради Європейського Союзу від 20 липня 2001 року № 2001/55/EC перераховані такі права бенефіціарів тимчасового захисту:

• дозвіл на проживання на весь період дії захисту;
• відповідну інформацію про тимчасовий захист;
• гарантії доступу до процедури надання міжнародного захисту;
• доступ до працевлаштування за умови дотримання правил, що застосовуються до професії, а також національної політики на ринку праці та загальних умов працевлаштування;
• доступ до придатного місця проживання або житла;
• доступ до соціального забезпечення або засобів до існування, якщо це необхідно;
• доступ до медичної допомоги;
• доступ до освіти для осіб віком до 18 років у державній системі освіти;
• можливості для возз'єднання сімей за певних обставин;
• доступ до банківських послуг, наприклад, відкриття базового банківського рахунку;
• переїзд до іншої країни ЄС до отримання посвідки на проживання;
• вільно пересуватися країнами ЄС (крім держави-члена проживання) протягом 90 днів протягом 180-денного періоду після видачі посвідки на проживання в приймаючій країні ЄС.                                  

Важливо! Директива Ради Європейського Союзу від 20 липня 2001 року № 2001/55/EC визначає лише загальні засади та мінімальні стандарти тимчасового захисту, проте повний обсяг прав та конкретні умови надання тимчасового захисту залежать від національного законодавства кожної держави-члена ЄС. Радимо перевіряти, зокрема, національні вимоги кожної з держав-членів ЄС стосовно необхідності обміну водійського посвідчення та розмитнення автомобіля з українською реєстрацією.

Особливості надання міжнародного захисту

Отримати міжнародний захист означає отримати статус біженця чи статус додаткового захисту.

Важливо! Метою Директиви 2013/32/ЄС Європейського Парламенту та Ради від 26 червня 2013 року є встановлення спільних процедур надання та позбавлення міжнародного захисту в державах-членах ЄС. При цьому, особливості процедури можуть варіюватися залежно від законодавства кожної держави-члена ЄС, адже країни можуть запроваджувати або зберігати більш сприятливі стандарти щодо процедур надання та позбавлення міжнародного захисту.

Процедура надання міжнародного захисту в державах-членах ЄС включає такі складові:

▶Подання заяви: Громадяни України, громадяни третіх країн, особи без громадянства можуть подати заяву на отримання статусу біженця або додаткового захисту на території держави-члена ЄС, на кордоні, у територіальних водах або в транзитних зонах.

▶Реєстрація заяви: Компетентний орган держави-члена ЄС зобов’язаний зареєструвати заяву не пізніше ніж через 3 дні після її отримання. Якщо кількість заяв перевищує можливості органу, цей строк може бути продовжений, але не більше, ніж до 10 днів.

▶Попередня перевірка: Після реєстрації проводиться первинна перевірка для з'ясування, чи відповідає заява критеріям розгляду в рамках держави-члена ЄС, яка її прийняла, чи повинна бути передана в іншу державу відповідно до Дублінського регламенту.

Важливо! Подача заяви на отримання міжнародного захисту в одній з держав-членів ЄС не гарантує, що розгляд цієї заяви відбудеться саме в цій країні або що заявник отримає міжнародний захист саме там. Згідно з Дублінським регламентом, який регулює визначення відповідальної країни для розгляду заяви про надання міжнародного захисту, заяву може бути передано в іншу державу-член ЄС. Відповідальність за розгляд заяви, як правило, покладається на країну першого в’їзду заявника до ЄС або країну, де заявник має найбільш тісний зв’язок (наприклад, через наявність родичів). Це означає, що після подання заяви в одній державі-члені ЄС вона може бути передана до іншої країни, яка вважатиметься відповідальною за розгляд.

▶Основний розгляд заяви: Компетентний орган здійснює детальний розгляд обґрунтованості заяви, аналізує факти і докази, надані заявником, та перевіряє відповідність умовам для надання статусу біженця або додаткового захисту. Разом із цим, проводиться інтервʼю із заявником та, за потреби, медичне обстеження.

▶Прийняття рішення: За результатами розгляду приймається рішення про надання або відмову в наданні міжнародного захисту. Якщо заявник отримує міжнародний захист, йому надається відповідний статус (біженця або особи, яка потребує додаткового захисту).

▶Можливість оскарження: У разі відмови заявник має право оскаржити рішення в судовому порядку. Держави-члени ЄС повинні забезпечити доступ до справедливих і ефективних процедур оскарження.

За загальним правилом, держави-члени ЄС повинні забезпечити завершення процедури розгляду заяви протягом шести місяців з дати її подання. Проте, як виняток, держави-члени ЄС можуть перевищувати цей строк.

Держави-члени ЄС накладають на заявників зобов'язання співпрацювати з компетентними органами з метою встановлення їхньої особи та інших елементів. Зокрема, держави-члени ЄС можуть передбачити, що:

1. заявники зобов'язані повідомляти компетентні органи або особисто з'являтися до них без зволікання або у визначений час;
2. заявники повинні передати наявні у них документи, що мають відношення до розгляду заяви, наприклад, свої паспорти
3. заявники зобов'язані якомога швидше інформувати компетентні органи про своє поточне місце проживання або адресу та про будь-які їх зміни;
4. компетентні органи можуть обшукати заявника та предмети, які він має при собі;
5. компетентні органи можуть сфотографувати заявника; і
6. компетентні органи можуть записувати усні заяви заявника, за умови, що він був попередньо про це поінформований.

При цьому, Директива 2013/32/ЄС Європейського Парламенту та Ради від 26 червня 2013 року покладає на держав-членів ЄС обовʼязок забезпечити заявникам певні гарантії, зокрема:

• бути поінформованими мовою, яку вони розуміють про процедуру;
• мати право на послуги перекладача;
• мати можливості зв'язатися з УВКБ ООН або з будь-якою іншою організацією, що надає юридичні або інші консультації заявникам;
• інші гарантії.

Заявникам дозволяється залишатися в державі-члені ЄС, виключно з метою проведення процедури, доки компетентний орган не ухвалить рішення про надання або відмову в наданні міжнародного захисту, проте це право на перебування не є правом на отримання дозволу на проживання.

Важливо! Заявники на отримання міжнародного захисту, як правило, не можуть повертатися до країни походження, поки їхня заява перебуває на розгляді. Крім того, особи, які вже отримали статус міжнародного захисту, також не можуть повертатися до країни походження, адже це може бути підставою для припинення їхнього статусу. Отже, після подачі заяви на отримання міжнародного захисту та у разі його отримання, громадяни України не зможуть здійснювати навіть тимчасові поїздки в Україну.

Права осіб, які користуються міжнародним захистом

Біженці та особи, які потребують додаткового захисту після отримання статусу мають такі права:

• дотримання принципу «заборони вислання» (non-refoulement);
• доступ до інформації мовою, яку біженці чи особи, які мають додатковий захист, розуміють або обґрунтовано припускають, що розуміють, про права та обов'язки, пов'язані з їх статусом;
• право отримати дозвіл на проживання: для біженців - не менш ніж на 3 роки з можливістю продовження; для осіб, які мають додатковий захист - не менш ніж 1 рік з можливістю продовження.
• право на отримання проїзних документів;
• доступ до працевлаштування;
• доступ до освіти, як для неповнолітніх, так і для дорослих;
• доступ до існуючих процедур визнання іноземних дипломів, сертифікатів та інших доказів кваліфікації;
• доступ до необхідної соціальної допомоги, яка надається громадянам цієї держави-члена ЄС;
• доступ до системи охорони здоров'я;
• доступ до житла на рівних умовах з іншими громадянами третіх країн, які легально проживають на території держав-членів ЄС;
• свобода пересування на території держави-члена ЄС;
• доступ до інтеграційних програм та інші.

При наданні вищезазначених прав, держави-члени ЄС повинні брати до уваги особливе становище вразливих осіб, таких як неповнолітні, неповнолітні без супроводу дорослих, особи з інвалідністю, люди похилого віку, вагітні жінки, одинокі батьки з неповнолітніми дітьми, жертви торгівлі людьми, особи з психічними розладами та особи, які зазнали катувань, зґвалтувань або інших серйозних форм психологічного, фізичного або сексуального насильства.

Відмінність тимчасового захисту від міжнародного захисту

▶Тимчасовий захист надається особі за короткий час одразу після прибуття, що дозволяє швидше отримати доступ до житла, медичних послуг та соціальної допомоги. Міжнародний захист вимагає проходження складної процедури, яка може тривати досить тривалий час.

▶Тимчасовий захист надається на період дії обставин у країні походження, які зумовлюють необхідність такого захисту (наприклад, війна), тоді як міжнародний захист, як-от статус біженця чи додатковий захист, залежить від індивідуальних обставин заявника і може бути продовжений у разі збереження ризиків для особи.

▶Особі надається право обрати країну, де подати заяву на отримання тимчасового захисту, тоді як особа, яка звертається за міжнародним захистом, прив’язана до конкретної країни, яка розглядатиме її заяву.

▶Отримавши тимчасовий захист, особа має право пересуватися в межах ЄС та змінювати країну перебування. Отримавши міжнародний захист, особа не може змінити країну захисту.

▶Тимчасовий захист забезпечує негайний доступ до прав, передбачених законодавством держав-членів ЄС для таких осіб. Права осіб, які подали заяву на міжнародний захист, можуть бути обмеженими під час розгляду процедури.

▶Особа, яка отримала тимчасовий захист, може повертатися в Україну та здійснювати тимчасові поїздки без втрати статусу. Особа, яка подала заяву на міжнародний захист, або отримала статус біженця чи додаткового захисту, не може повертатися в Україну чи здійснювати навіть тимчасові поїздки без ризику втрати статусу.

Важливо! Після закінчення тимчасового захисту у осіб залишається опція подати заяву на отримання міжнародного захисту.

Корисні посилання для допомоги українцям, які виїжджають за кордон

• Інформація для людей з України, що шукають порятунку від війни в Україні
• Регулювання міграції: прийом переміщених осіб з України
• Допомога постраждалим від війни, біженцям та шукачам притулку
• Офіційна сторінка державного управління Республіки Словаччина (інформація для українців)
• Інформація для осіб, які хочуть звернутися за тимчасовим захистом до Польщі
• Платформа для підтримки людей з України, які хочуть звернутися за міжнародним захистом в Румунії
• Корисна інформація для тих, хто прямує з України до Молдови
• Корисна інформація для тих, хто прямує до Угорщини
• Корисна інформація від МЗС для громадян України, які планують виїжджати за кордон
• Вебінар: "Права людей з України за кордоном в умовах повномасштабного вторгнення росії в Україну"

Консультацію оновлено за підтримки БФ "Право на захист"